Dois conceitos que não se confundem

A literatura de finanças públicas distingue capacidade tributária — a receita que o município poderia obter dada sua base econômica — de esforço fiscal, que é a razão entre o arrecadado e essa capacidade.

A distinção não é acadêmica. Um município com arrecadação baixa e base econômica pequena tem problema de capacidade: nenhuma melhoria administrativa resolve. Um município com arrecadação baixa e base ampla tem problema de esforço: há receita disponível não capturada. As soluções são inteiramente diferentes.

A base normativa do ISS

O Imposto sobre Serviços é regido pela Lei Complementar nº 116/2003, cuja lista anexa define taxativamente os serviços tributáveis. A LC nº 157/2016 fixou alíquota mínima de 2% — consolidando a vedação à guerra fiscal já introduzida pela EC nº 37/2002 — e deslocou para o município do tomador a competência sobre determinados serviços, entre eles administração de cartões e arrendamento mercantil.

O teto de 5% permanece. Na prática, a maior parte dos municípios de pequeno porte opera com alíquotas próximas ao mínimo em itens de base relevante, sem estudo que justifique a escolha.

Como se estima a capacidade

Definição operacional
Esforço fiscal = Arrecadação observada ÷ Capacidade tributária estimadaResultado abaixo de 1 indica receita disponível não capturada; a lacuna é o complemento da razão.

A capacidade tributária é a variável não observável do par — e é sua estimação que exige método. A arrecadação observada consta do SICONFI; a capacidade, não.

Há três abordagens usuais, com exigências de dado distintas:

  1. Sistema tributário representativo. Aplica-se à base local a alíquota média efetiva praticada por municípios comparáveis. Exige boa definição do grupo de comparação — por porte, perfil setorial e região.
  2. Regressão sobre proxies de base. Estima-se a arrecadação em função de variáveis observáveis (PIB de serviços, massa salarial formal, número de estabelecimentos). O resíduo indica desempenho acima ou abaixo do esperado.
  3. Fronteira estocástica. Modela a arrecadação máxima possível como fronteira, tratando o desvio como ineficiência. É a abordagem mais rigorosa e a mais exigente em série histórica.

Qualquer das três exige base de dados externa e auditável. Estimativas apresentadas sem indicação da fonte da base econômica e do grupo de comparação não são verificáveis — e não sustentam decisão de política tributária.

As fontes que sustentam a estimativa

  • PIB Municipal (IBGE) — valor adicionado do setor de serviços, proxy direta da base;
  • RAIS e Novo CAGED — massa salarial e vínculos formais por atividade econômica (CNAE);
  • Cadastro Central de Empresas (IBGE) — número e porte de estabelecimentos;
  • SICONFI / FINBRA — arrecadação declarada do próprio município e dos comparáveis;
  • Cadastro Municipal de Contribuintes e NFS-e — base interna, geralmente a mais desatualizada.

O cruzamento entre o cadastro municipal e o Cadastro Central de Empresas costuma revelar, isoladamente, a lacuna mais imediata: prestadores em atividade sem inscrição municipal.

Do diagnóstico à receita

Identificada a lacuna, as medidas com retorno mais rápido raramente envolvem elevação de alíquota:

  • recadastramento de prestadores com cruzamento CNAE × lista de serviços;
  • revisão da retenção na fonte por órgãos e empresas do próprio município;
  • fiscalização orientada por setor de maior base declarada e menor recolhimento relativo;
  • adesão ao padrão nacional da NFS-e, que reduz assimetria de informação;
  • revisão do regime de recolhimento fixo de profissionais autônomos e sociedades uniprofissionais.

Há razão adicional de urgência: com a transição para o IBS, a base histórica de arrecadação declarada torna-se referência para os mecanismos de compensação. A recuperação de receita hoje tem efeito que se projeta além do próprio tributo.

Referências

  1. BAHL, R.; BIRD, R. Fiscal decentralization and local finance in developing countries. Cheltenham: Edward Elgar, 2018.
  2. BRASIL. Emenda Constitucional nº 37, de 12 de junho de 2002. Acrescenta o art. 88 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Brasília, DF: Presidência da República, 2002.
  3. BRASIL. Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. Dispõe sobre o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza. Brasília, DF: Presidência da República, 2003.
  4. BRASIL. Lei Complementar nº 157, de 29 de dezembro de 2016. Altera a Lei Complementar nº 116/2003 e fixa alíquota mínima do ISS. Brasília, DF: Presidência da República, 2016.
  5. BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Siconfi: sistema de informações contábeis e fiscais do setor público brasileiro. Brasília, DF: STN, 2024.
  6. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Produto interno bruto dos municípios. Rio de Janeiro: IBGE, 2023.